通常认为，行业协会是同行业的各企业在自愿的基础上为了谋取和增进自身的共同利益而组织起来的社会经济团体。[13]但是，在“体制内生成”的行业协会从来就不是同行业的各企业在自愿基础上组建起来的，而是出于政府转变职能，即“政企分开”或“政资分开”
的改革需要，带有浓厚的“官办”色彩。但是，应该指出，行业协会的基本含义本身就蕴含的规范的行业管理的制度框架，为“体制内生成”的行业协会发展奠定了方向。这就是说，当初出于市场化改革的需要，“政企分开”或“政资分开”要求政府的行业管理职能和机构精简和重组，而且行业协会自然成为政府机构改革的过渡性安排，但是，行业协会这种塑造行业发展秩序的制度安排一旦被选择，其内在的规范性要求就必然其不断得到规范，除非市场化改革倒退。因此，随着市场化改革和发展的深入，随着非国有企业发展、市场规模扩大、市场竞争程度加剧，“体制内生成”的“官办”行业协会必然进一步转变为“民办”，但是这仍然是“体制内”的演变，即从“政会不分”到“政会分开”。
从政府的行业管理体制改革历程来看，行业协会改革和发展经历了四次浪潮。第一次浪潮兴起于在八十年代初期，国务院根据“按行业组织、按行业管理、按行业规划”的原则，相继组建中国包装技术协会（1980年）、中国食品工业协会（1981年）、中国饲料工业协会（1985年）、中国汽车工业联合会（1987）等等，同时，政府又制定了《国民经济行业分类和代码》，为行业协会规范发展奠定了基础。
第二次浪潮兴起于是八十年代末，政府机构改革进一步深入，撤销了行政性公司，包括省市二级行政性公司，又兴办了一大批行业协会，其中典型的是，中国汽车工业协会（1990年，由中国汽车工业联合会更名而来）[14].
第三次浪潮发端于1993年，中央将专业经济部门的改革分为两类由行业管理职能的机构，一类是改为国有资产经营实体，即行政性控股公司（或企业集团），如撤销航空航天工业部，组建了中国航空工业总公司和中国航天工业总公司；一类是改为行业总会，作为国务院的直属事业单位，代行政府的行业管理职能，为此撤销了纺织工业部和轻工业部，分别组建中国纺织总会和中国轻工总会。
第四次浪潮发生于1998年、2000年两次进一步地撤销国家工业管理局，归口国家经贸委，同时下放200项职能到地方政府、企业和行业协会，尤其是在2000年又成立了8各综合性部门协会，作为峰会代理259个全国性行业协会及其他协会，这8个综合性部门协会先是由国家经贸委归口管理，于2003年又转移到国资委，建立了国资委联系行业协会工作暂行办法，并成为行业协会的业务主管部门。
从行业协会从“体制内生成”的四次浪潮中，我们发现，行业协会成为政府行业管理的组织，是一次次政府机构改革的产物，每次机构改革总是将行业性管理部门改成行业协会，并以行业协会名义从事行业管理，而且这些行业协会都是独立承担民事责任的社团法人，与业务主管部门（如国家经贸委、国资委）无行政隶属关系，这似乎赋予了行业协会的职能，实现了“政会分开”，但是实际情况如何呢？我们注意到，《国务院国有资产监督管理委员会行业协会工作暂行办法》的目标之一是“引导和促进行业协会按照市场化原则推进改革和规范发展，加快实现自主、自立、自养、自强”，而且国资委作为业务主管部门，承担关于行业协会各项职能的监督和控制。[15]这意味着，这些“中”字头的行业协会还没有完全摆脱“政会不分”阶段，政府还是保留对行业协会的行政控制，只不过是行政性控制比几次改革前的多部门控制改变成一个部门控制，行政性控制更有规模经济。
政府对行业协会的行政性控制还体现在政府对行业协会某些职能的授权上。如国家经贸委1999年颁布的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》（下文简称《意见》），从（1）为企业服务；（2）自律、协调、监督和维护企业合法权益；（3）协助政府部门加强行业管理等三个方面规定了行业协会的职能。[16]其中第三类职能，《意见》明确规定了：“经政府主管部门同意和授权进行行业统计，收集、分析、发布行业信息”：“经政府部门同意，参与质量管理和监督工作”：“经政府部门授权和委托，参与制订行业规划，对行业内重大的技术改造、技术引进、投资与开发项目进行前期论证”：“参与制定、修订国家标准和行业标准，组织贯彻实施并进行监督”，等等。这意味着政府对行业协会的一些重要性权利保留了剩余控制权，而且这些重要性权利都是直接为行业成员提供了选择性激励，从这个意义上说，政府有限范围内的同意或授权，在一定程度上体现了行业协会的规范性。
综上所述，“体制内生成”的行业协会经历了“政会不分”向有限的“政会分开”的转变。要实现真正的“政会分开”，需要将由政府同意或授权的行业协会的一些重要性权利转变成在一个行业协会法律框架中的认可权利，从而排除政府对行业协会的自由裁量。
4.2合约性实施职能的变迁
行业协会的合约性实施职能是伴随着市场机制发育和完善而逐渐显现出来的。特别是在中国加入WTO 之后，企业对行业协会的合约性实施职能需求变得更加强烈，无论这些行业协会是“体制内生成的”，还是“体制外生成的”。这一要求也在《意见》中得到了反映，即关于行业协会自律、协调、监督和维护企业合法权益的界定：“组织展销会、展览会等”、“制定并监督执行行规行约，规范行业行为，协调同行价格争议，维护公平竞争”，等等。
如果要全面地概括合约性实施，我们可以从如何促使市场交易中交易双方之间的信任关系这一角度来进行。这包括两个方面，一是从私立秩序角度看，交易双方之间的信任是指双方相互之间在多次重复交易过程中对对方行为形成了一个稳定的预期，各方依赖于自己的声誉来降低交易过程的不确定性。这种状态的实现取决于与交易行为相关的信息和知识在交易双方之间传递和共享机制。行业协会的功能就是提供这种机制。就我国市场经济发育和发展而言，随着非国有企业发展以及越来越多的国有企业改制成与非国有企业平等的市场主体，市场交易各方对交易信息和知识的需求上升，从《意见》中界定的“体制内生成”的行业协会功能来看，“参与行业生产、经营许可证发放的有关工作，参与资质审查”：“参与相关产品市场的建设”：“经政府部门同意，参与质量管理和监督工作”：“经政府主管部门同意和授权进行行业统计，收集、分析、发布行业信息”；等等的职能有利于信息和知识传递与共享机制的形成。但是，“体制内生成”的行业协会提供信息和知识的权威性还不够强力，或者说这些信息和知识还难以成为大多数行业协会为企业提供的选择性激励。[17]
二是从第三方实施来看，正式的合约实施规则和组织（如法院、政府管制机构）通过惩罚的威胁来使交易双方对交易过程形成稳定的预期。但是在市场发育过程中，相关的规范交易和竞争的法律和管理机构供给不足或因获得的市场信息不足而效率低下，相反，行业协会则在市场信息获得上有比较优势，而且作为集体行动组织，有充当仲裁者角色的合理性，但是“体制内生成”的行业协会却没有充当仲裁者的合法性，它的仲裁功能依赖于政府的授权或委托。
因此，“体制内生成”的行业协会的合约性实施职能只是充当信息、知识传递和分享机制，它的信息优势可以补充法院或政府管制机构的合约实施，但是没有独立的仲裁功能。即使对市场竞争和交易行为的规范得到立法，但是法律（包括立法和执法）总是不完备的。可以说，“体制内生成”的行业协会的合约性实施职能存在着增加和强化的空间。
4.3描述性统计分析：以江苏省和南京市行业协会职能配置为例
“体制内生成”的行业协会在经过二十多年的市场化改革之后，尤其是“政企分开”、“政资分开”的改革之后，行业协会的行业管理和协调职能运行状况如何，行业协会和政府关系、行业协会与会员企业之间关系、行业协会内部治理效率都是进一步发展和完善行业协会职能所必须研究的问题。
本文以江苏省省属行业协会（34家）和南京市经委所属的行业协会（50家）为样本，对国家经贸委颁布的《意见》中赋予的行业协会职能的执行情况以及存在的障碍进行问卷调查，并从行业协会发展状况、内部成员构成和身份分布、对行业协会职能执行和发展障碍的评价等方面，来对上述问题作全面的描述性统计分析。
一、行业协会发展状况
总体上看，如图3所示，行业协会经历了两次大发展时期，一是上个世纪八十年代，这段时期国有企业改革逐步要求“政企分开”、“政资分开”，政府管理经济的方式从直接的部门管理向行业管理转变，为了顺应这些改革的要求，行业协会呈现出比较快的增长态势。
二是上个世纪九十年代中期以后，社会主义市场经济体制的建立和完善要求政府职能加快转变，行业协会进入了逐步完善、加快发展、与国际接轨的新时期。
由于“体制内生成”的行业协会承担着沟通政府与企业之间桥梁的角色，为政府和企业提供“双向服务”，所以，行业协会的发展程度直接取决于其与政府的关系。我们从行业协会的办公用房性质来看，如图4所示，与党政机关合署办公的情况比较少见，这意味着，行业协会在体制上已经独立，但是大部分行业协会办公房从业务主管部门借用的比例非常高，这反映了行业协会独立生存发展能力有限，意味着没有强大的职能，从会员当中吸纳到足够多的会费。
从行业协会的成员结构上看，有如下特征：（1）行业协会的会长和秘书长有六成以上都是在职人员，但是秘书长中退休人员的比重要高于会长；（2）会长当中有高级职称的人数比重要高于秘书长，如图5、图6所示，但是会长中的兼职人员比重要明显高于秘书长；（3）会长人选来自企业的比较多，如图9、图10所示。这意味着，行业协会的社会地位已经得到企业的较高重视和认可，但是行业协会的具体运行和管理还相对薄弱，可以说，行业协会工作的主要承担者――秘书长的社会地位还有待于提高。
从图7、图8中，我们可以看出，行业协会秘书长和秘书处的兼职工作人员比重小于会长，但是专职工作人员比重要明显地高于会长，这意味着行业协会目前还是有实际职能和活动要实施的，而且担任秘书长人员都具有中高级职称，大部分来自于企业和政府机关，的离退休人员基本上都是有丰富的行业工作经验的同志，又说明行业协会还是执行了一些的职能。
如果从兼职人员分布来看，如图10、图11所示，会长来自于企业单位的行业协会较多，可以进一步说明，行业协会目前由企业办会的情况较普遍，行业协会发展已经有了一定的行业基础。但是行业协会的行业代表性还不足，这是因为，如图13所示，入会企业的销售额占全行业的比重在70％－90％之间的行业协会虽然比较多，但是入会企业数量占全行业的比重也在70％－90％之间行业协会比较少，大部分行业协会的入会企业比重在30％左右，这意味着行业协会中企业可能大多数是大中型企业，中小企业比较少。
二、行业协会职能执行情况
在行业协会目前已经执行过的职能进行问卷调查时，我们按照各种职能在行业协会之间分布，执行这些职能的行业协会数量来统计，大致上可以分为五个等级，第一等级是“创办刊物和简报”、“进行行业调查和行业分析”、“反映会员要求，维护其合法权益”、“组织人才、技术、职业培训”等职能在80％以上的行业协会中都得到普遍执行，如表2和图14所示。从性质上讲，这些职能基本上是以增进行业整体利益为导向的非合约性实施职能。而且，我们也不难看出，处于第二等级上的职能也都是非合约性实施职能。这种现象反映了政府的行业管理职能向行业协会转移取得了预期的结果。
但是，考虑到行业发展已经处在一个开放的、竞争的市场环境当中，而且行业的企业成分基本上以非国有企业为主的情况，行业协会的主要职能就不应当是单一的非合约性实施职能。而从统计结果看，已执行合约性实施职能的行业协会数量还较少，如“参与行业生产、经营许可证发放的有关工作”、“制定价格标准，协调同行价格争议”等职能还不太普遍。
从表3和图15来看，行业协会已经执行的职能在实践中执行程度有新的情况，即执行程度最好的职能基本上是非合约性实施职能，如“创办刊物和简报；进行行业调查和行业分析；组织人才、技术、职业培训”等，但是执行程度最弱的也是非合约性实施职能，如“代表行业企业进行反倾销、反垄断、反补贴调查”、开展国外经济技术交流与合作“、”参与制定、修订地方或国家有关行业标准“、”贯彻实施并进行监督制定并监督执行行规行约“等。
其中原因有所不同，一是由于样本行业的参与国际市场竞争产品较少，另外一个原因是行业协会的非合约性实施职能与政府相关管制机构如质检部门、工商行政管理部门之间分工不明确，缺乏有效地协调机制。
相比而言，行业协会的合约性实施职能虽然不普遍，但是起执行程度却较高，如“参与质量管理和监督工作参与行业生产”、“经营许可证发放的有关工作”。这意味着，行业发展和市场结构的变化，已经为行业协会的合约性实施职能提供了环境，而且该职能也得到了市场的认可。
基于行业协会的非合约性实施职能执行的不均衡性，我们再从行业协会对其职能的需求程度作进一步的考察，发现，行业协会对上述提到的需要与政府相关管制机构协调的职能的需求不是太强烈，最强烈的却是“协调会员与非会员之间关系”、“协调会员与政府之间关系”、“协调会员单位之间关系”、“反映会员要求，维护其合法权益”等职能，如表4和图16所示。
其中原因有二，一是目前政府对行业协会参与有关政府行业管理已经给予明确的认可，但是如何参与、参与的程度依赖于具体实施过程中与政府相关部门的协调，而政府部门通常处于“放权”地位，在没有足够的压力下，是不会将“权力”下放给行业协会的，这也就是说，由于谈判地位较弱，行业协会对这些职能的需求就不强。
二是这些职能的获得或执行程度取决于政府的授权或委托程度，或者取决于政府职能转变的程度。如果行业协会能够真正起到沟通政府和企业之间关系的桥梁，那么行业协会就应能够起到双向推动作用，一方面作为行业整体利益的代表向政府反映、要求符合行业利益的政策，另一方面又能成为政府实施产业政策的推动者，合理地调整行业发展方向。
在这两个原因的作用下，行业协会提供的选择性激励手段有限、强度又弱，因此，行业协会对与合约性实施相关的职能“协调会员与非会员之间关系”、“协调会员单位之间关系”的需求也相对较弱。
但是，从表5和图17来看，目前行业协会几乎看不到对这方面职能改善的可能性。这意味着，政府对行业协会在市场竞争和行业发展中的地位还没有清晰的认识，在很大程度上，政府替代或压制了行业协会的“桥梁”作用。
三、行业协会发展存在的障碍
首先，我们将与一些行业协会座谈中确定可能存在的影响行业协会发展的障碍，然后以问卷调查形式在大面积的行业协会中调查，结果发现，目前绝大多数行业协会普遍反映的发展障碍就是“协会其他创收少”、“政府行业管理权限放的不够多”、“协会会费不充裕”和“协会专职年轻人员缺乏”，反映次多的问题是：“与行业管理有关的不同政府职能部门之间没有协调好”、“行业内国有企业（或大企业）较多，有问题，可绕开协会，直接找政府”、“政府不放心把行业管理权力交给协会，担心协会不能自律”、“如果政府不放权，但政府行业管理部门又不主动积极配合”等。而较少有行业协会反映问题则是“理事会（常务理事会）代表性不够”、“对行业协会运行制定不合理标准：如对会员企业在行业覆盖率指标限制、会费指标限制等”和“政府官员在协会任职”，如表6和图18所示。
从上述评价顺序来看，行业协会目前最缺乏的不是职能不足，而是工作能力不足，一方面是经费不足，创收少，这可能与其职能执行程度或会员需求程度不强有关，虽然行业协会是一个非营利性公共组织，不应有以盈利为导向的服务或项目，但是在现实中，行业协会可以利用其咨询和教育培训能力，为社会提供有偿服务，在一定程度弥补会费不足。另一方面是人员老龄化，专职人员缺乏，这实际上又是经费不足导致的。如果继续追溯，造成行业协会职能不足的原因又是与政府干预过多、政府相关管制部门不作为有关，在表7、图19中行业协会把“政府行业管理权限放的不够多”、“如果政府不放权，但政府行业管理部门又不主动积极配合”两个障碍视为影响行业协会发展的最重要的障碍之一。因此，在目前的情况下，虽然行业协会内部组织和运行不是行业协会更多关注的问题来看，但是并不意味着不存在这些问题，而是这些问题还没有暴露出来。
此外，行业协会对目前影响其发展的最重要的障碍会发生改变表现出信心最不足，在表8、图20中，这意味着政府职能转换没有形成一种让市场能够作出稳定预期的承诺和方式。
但是，令人欣慰的是，行业协会普遍具有信心的是“政府官员在协会任职”、“企业对协会职能不了解，没有主动性需求”、“协会为行业服务的能力缺乏”等障碍将很快得到改变。这意味着，现实中的市场和行业发展已经对这些障碍产生了冲击。随着这些障碍的改变，行业协会内部组织和运行上的障碍也将得到改变，如表8和图20所示，改变可能性较大的是“会长对协会工作的认同和支持程度”、“理事会（常务理事会）代表性不够”等。
值得指出，“行业内国有企业（大企业）较多，有问题，可绕开协会，直接找政府”这个障碍反映了两方面问题，一是政府职能转换没到位，没有改变国有企业或大企业对其与政府关系的预期，其原因是，国有企业或大企业客观上能满足政府一些目标的实现，如社会稳定、税收最大化等，从而能够直接影响政府的决策，替代行业协会的相关职能；另一方面是行业协会成员同质性不强，导致行业协会难以对不同企业利益进行整合，使得行业协会的代表性不够。这两方面问题的解决一是依赖于政府职能转变，减少对企业的干预，二是促进行业发展的竞争性，提高行业企业的同质程度。
5.行业协会职能配置障碍的进一步分析
从上述描述性统计分析看，目前行业协会普遍存在行业代表性不强、人员结构中兼职人员和来自党政机关领导干部的比重偏大、以及经费普遍紧张的现象，这与行业协会目前遇到的最大的发展障碍――“政府行业管理权限放的不够多”、“如果政府不放权，但政府行业管理部门又不主动积极配合”有直接关系。因此，有必要对造成这种状况的原因作进一步的分析。
从行业协会“体制内生成”过程看，行业协会在行业管理体制改革中内生的发展动力不足，基本上依赖于“政企分开”、“政资分开”、政府适应市场经济的职能转变和相应的政府机构改革进程。虽然行业发展的非国有化和市场化程度提高，以及新兴行业发展对对行业协会职能强化有要求，但是，影响力有限，或者说，对政府行业管理职能转变影响力不够，其原因在于目前政府对行业协会的管理体制存在严重的缺陷。具体从以下三方面阐述：
