首先、目前我国还没有一部适用于行业协会性质的单行法律。目前政府是根据《社团登记管理条例》（以下简称《条例》）来确认行业协会的法律地位。《条例》所适用的对象是中国公民自愿组成的社会团体，其范围远远超出行业协会的行业性质。由于行业协会，尤其是“体制内生成”的行业协会与其他社会团体在行为目标、职能配置要求上存在着巨大差异，所以，行业协会的成立和发展在有些方面可能受到过多的限制，在有些方面存在又规范不足。
其次、《条例》规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”社会团体，登记管理机关不予成立。这对行业协会来说，就是通常所说的行业协会的成立和发展“一地一业一会”原则。在市场经济发育初期，政府各有关行业管理部门还有能力控制行业发展时，这个原则有利于提高行业管理效率。当时，当市场经济发展壮大后，行业发展规模扩大，行业协会有效管理和协调的幅度可能满足不了市场竞争和行业发展的需要，而且按照行业分类标准中第三、四级行业成立的行业协会可能满足不了行业发展的需要，各行业协会为了扩大自身规模而展开竞争，这些情况都对“一地一业一会”原则提出了变革要求。一方面，行业协会作为独立的社团法人地位可以凭借着为行业服务的能力而展开相互竞争，在竞争中生存壮大的行业协会对行业协调和发展的作用将高于垄断的行业协会，另一方面在“一地”或“一业”按照行业协会的有效管理幅度成立多个行业协会，以适应规模扩大后的行业协调需要。但是，这种变革需要在实践中还遇到《条例》确定的社会团体双重管理体制的制约。
再次、政府将行业协会的法律规范适用于《条例》，实际上形成了行业协会的双重管理体制[18]，一是民政部门作为登记管理部门，二是政府各有关行业的管理部门作为行业协会的业务主管部门。其中业务主管部门的职责很多，如（1）负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记前的审查；（2）监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；（3）负责社会团体年度检查的初审；（4）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；（5）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。
不仅如此，《社团管理工作》中进一步指出，业务主管单位要“对已登记的社团负责日常管理”，“其主要内容包括：负责对社团负责人和社团专职工作人员进行经常性的形势、任务和思想政治教育，使其熟悉并遵守国家的法律、政策；负责对社团负责人的选举和换届任免的审核、社团专职工作人员的党组织建设、工作调动、工资调整、职称评定等方面的管理；负责对社团的重大业务活动（包括召开研讨会）、财务活动、接受资助和外事活动进行审查及管理；负责对社团到原登记管理机关办理变更、注销登记手续。同时，协助社团清理债权债务并出具债务完结证明等善后工作。”
可见，现行的政策法规赋予了业务主管部门几乎无限的权力，实际上造成了“政会不分”的现象，在这种全方位、全过程的监控下，协会在人、财、物上失去了自主的权力，成为政府的傀儡，自然也不可能有任何创业的积极性和热情。长期的寄生生活使得协会得不到会员的真心拥护，这又在一定程度上加剧了协会对政府的依赖性。甚至有人将行业协会形象地描述为：“戴市场的帽子，拿政府的鞭子，坐行业的轿子，收企业的票子，供官员兼职的位子”。
从这个意义上，我们就不难理解行业协会发展目前遇到的最大障碍背后的原因了。
但是，我们也应看到，在各行业的实际管理中，业务主管部门虽然拥有名义上的控制权，但是在实际上却不发挥或不可能发挥其职责，在有些行业协会的实际运行中出现业务主管部门“超脱于”行业管理、“虚拟于”行业管理的现象，造成这些现象的原因有二：
一是随着市场竞争发育和行业发展程度提高，出现了一些新兴行业，或行业内部协调的新问题，原有的业务主管部门已经缺乏管理的专业能力，这时候，业务主管部门的角色变得模糊，甚至有的行业因没有业务主管部门角色而无法组建行业协会。如江苏省紫菜协会就是应紫菜市场上国内厂家相互压价和在中国加入WTO 后开拓国际市场的需要而成立，政府主管部门无法对非国有的紫菜企业进行干预，也不可能由专业的协调市场竞争和开拓国际市场的专门机构和人才，紫菜协会的成立独立于业务主管部门利益，相反紫菜行业的协调发展又有利于政府形象，因此在实践中业务主管部门不仅“超脱于”行业管理，而且积极支持紫菜协会的发展；再如市场经济发展衍生出许多新兴行业，超出了原有的政府的行业管理部门范围，上海市政府应大量的新兴行业发展和协调的需要，在《条例》的框架下，成立行业协会发展署作为新兴行业协会的业务主管部门，以推动新兴行业的发展。
二是随着“政企分开”、“政资分开”和政府机构改革，原先的业务主管部门逐渐淡出行业管理，但又保持名义上的控制权。如工业体制改革初期兴办的行业协会，大多数以原先的行政性公司为业务主管单位，但是随着“政企分开”和“政资分开”，这些行政性公司逐步演变成国有资产经营公司或持股集团，原来行业协会的业务主管部门角色也就过渡到这些国有资产经营公司或管理部门，在中央层面上，由国资委出面承担行业协会的业务主管部门。
由于国有资产管理部门的职责是负责国有资产保值增殖，对市场竞争和行业发展的协调职责在体制上已经由行业协会负责，国有资产管理部门已经不具备对行业协会的专业指导能力。
在省市一级，随着国有企业逐步退出竞争性领域，有关行业的国有资产经营公司已经萎缩，也没有能力承担起业务主管部门的角色，实际上的行业协会的行政管理已经淡化，成为“虚拟的”业务主管部门。这才出现许多大企业的企业家热衷于担任行业协会会长，接管行业协会的业务。例如南京市照明电器协会的业务主管部门在协会成立初由南京市二轻局下属的行政性公司――南京市照明电器公司作为业务主管部门，然后照明电器公司逐步退出，由二轻局转变而来的轻工集团（以资产管理为主要任务）承担业务主管部门，最后，由于南京市国有企业转制，轻工集团作为行业协会的业务主管部门丧失了实际控制权，这表现在该协会的正常维持已经难以为继，最后转移到由南京市最大的照明电器企业――华飞电子集团出资出人为维持行业协会的正常工作，并由华飞电子集团董事长来出任会长。
综上所述，我国目前对行业协会的管理体制可以界定为限制竞争的双重管理体制。在这种体制下，与其说政府承担对行业协会的监督审查职责，不如说是对行业协会发展的行政性管制。尽管在行业协会实践中，业务主管部门的角色发展变化，功能在不断淡化，但是限制竞争的双重管理体制始终是悬在行业协会头上的利剑，政府相关职能部门始终以此为理由来维持其在行业管理上的既得利益，因此，行业协会职能配置的改善首先是打破行业协会的管理体制，为行业协会单独立法，在合适的法律框架中，监督行业协会的运行和发展。
6.政策创新
行业协会管理体制改革涉及政府部门、行业协会和行业成员企业之间的博奕。行业协会职能配置的政策创新，一方面包含了政府部门转变职能和改革行业协会管理体制的创新，为行业协会发展创造良好的制度环境，另一方面也包含了行业协会内部治理结构的完善。
一、行业协会管理体制改革是对《社会团体登记管理条例》中规定的业务主管单位和登记管理机关双重管理体制加以突破。现有的双重管理体制，尤其是通过行业主管部门对行业协会行政合法性和政治合法性的严格限制，目的可能在于防止社会组织的快速发展，从而危及政府的社会合法性，但这实际上严重否定了行业协会的自治性质，使行业协会无法履行其契约原则和民主原则，难以真正成为会员企业所信赖的组织。而在《条例》本身没有对双重管理体制进行修订之前，行业协会的管理体制改革只能停留在各地的探索阶段。从各地实践来看，行业协会管理体制改革的模式主要包括：①深圳模式，这是一种与当地经济和社会发展特点、水平与程度相适应的超前模式，完全改变了现行的双重管理体制，实行一元式登记管理模式；②温州模式，是一种“以外逼内”的模式，没有直接从行业协会的管理体制着手，而是通过大力支持体制外行业协会发展来带动体制内行业协会的转变，从而促进管理体制的调整；③上海模式，一种别具新意的模式，将行业协会业务主管单位的内涵予以发展，分为行业业务主管单位和行业协会业务主管单位（行业协会发展署），行业协会发展署经市人民政府授权，负责本市行业协会的发展规划、布局调整、政策制订和协调管理，行业业务主管部门负责对行业协会涉及的产业发展、行业规范等有关事务进行业务指导和监督管理；④以山东、福建等地为代表的联合管理模式，在维持行业协会双重管理体制的同时，通过建立多部门联合办公或成立联席会议制度等方式来加强业务主管单位之间、业务主管单位和登记管理单位之间的有效联系与合作。
对于大多数省市而言，“深圳模式”过于超前，有其独特的实验环境，而在其他地区则容易受到各业务主管单位的共同抵制：“温州模式”和“联合管理模式”实际上没有调整现行管理框架，带有很大的过渡性，绝大部分上是决策部门与执行部门妥协的产物：“上海模式”通过创造一个中间带来适当阻断业务主管单位与行业协会的依附关系，但是行业协会发展署作为正处级事业单位的协调、规划力度显然不足。
二、创造适宜于行业协会发展的其他制度环境。宽松的政策环境对于一个组织的成长起着至关重要的作用，而与企业相比，政府对于行业协会口头上的支持和鼓励显得苍白而乏力，地方政府政策制定的开明程度，可以折射出该地行业协会的发展进程。目前，各地基本上从行业协会的管理、布局、职能等方面来加强扶持力度，具体内容大致如下：
（1）政会脱钩改革。现有行业协会要在人员、资产和财务等方面与政府部门彻底脱钩。
凡在行业协会兼任实职性职务的国家公务员和参照国家公务员管理的人员，必须在规定期限内或辞去公职或辞去行业协会职务；凡行业协会与政府部门实行会计合账或财务集中管理的，应在规定期限内完成单独建账，配备财会人员，实现财务独立，政府部门不得平调行业协会资产。
（2）调整行业协会布局结构。对行业特点明确、符合市场经济要求的行业协会应予以保留、充实和提高；对名称相近相似、业务交叉重复的行业协会，进行归并、重组；对行业特点不明确的行业协会，进行分立、细化；对缺乏行业代表性、不能为企业提供服务、长期不开展活动、内部管理混乱的行业协会，依法注销或撤销登记。争取用两年时间，基本完成现有行业协会布局结构调整任务。
（3）要结合政府行政审批制度改革，逐步把适宜于行业协会承担的行业管理职能委托给行业协会行使，支持行业协会开展行业统计、行业调查、制定行业发展规划、价格协调和公信证明等工作，充分发挥行业协会的职能作用。
（4）其他政策扶持。政府提供资助或放宽有关政策，使得脱钩后的行业协会具有发展的潜力和能量，包括：
资产扶持，完成脱钩重组的行业协会，使用产权属于政府部门办公用房的，可以继续无偿使用三年；三年后归还有困难的，经政府部门同意，可以继续承租使用。行业协会使用原属于政府部门的车辆、电脑、复印机等日常办公设备的，均实行无偿划拨，作为政府资助。
个别弱势行业协会或确有困难的行业协会，政府又认为有必要推动和扶持的，财政上可以适当给予补助。
会费标准。行业协会的会费收取标准经会员（代表）大会自行确定，由社团登记管理机关核准。行业协会会费收取标准应在协会章程中载明。
税收政策。行业协会捐赠收入、政府资助和按规定收取的会费收入为非应税收入，可以免征营业税和企业所得税。
购买服务。凡政府部门承担的有关行业管理职责需委托给行业协会承担的，应给予相应的经费；要求行业协会提供服务，可通过“购买服务”方式进行。
三、行业协会监督机制改革。如果政府仅仅完成了职能的转移而没有考虑适当的监督，那么行业协会极有可能在利益的趋动下将职能作为获利的筹码，“寻租”的主体由政府变为协会，而协会相对于政府受到的约束更少，“寻租”行为很有可能较政府有过之而无不及，企业不仅要继续支付“租金”，还要为恶化的市场环境“买单”；政府同样必须因为协会滥用职能而承担责任，如果政府认为付出的代价过大，则宁可不顾有利于职能转出的制度安排，而选择不转移职能。因此法制监督应该成为监督协会的主流形式，而我国法制建设的普遍滞后使得对协会的法制监督不可能一步到位。现有的《社会团体登记管理条例》只是一个登记程序性条例，其调整和规范的对象是包括行业协会在内的所有社团，并非规范行业协会功能、活动和改革发展的法律依据；而且，《条例》对行业协会与其他社团组织的管理以政治性、行政性因素为主，忽略了行业协会的经济属性及对建立新的市场秩序的独特作用，因此将《条例》作为行业协会运行过程中的法律依据有时并不切合实际，过于遵循《条例》中的条款只能使得协会的改革止步不前。此外，国家经贸委出台的《关于加快培育发展工商领域协会的若干意见》虽然有所突破，但由于调整对象仅限于工商领域，且只是政府部门的规范性文件，不具法规效力，得不到有效贯彻。地方性法规是行业协会法制建设的有力补充，通过地方立法的形式，对协会的法律地位、治理结构等进行确定和保障，以确保守信得利、失信受罚基本制度的实现。因此，要实现政府对协会的有效监督，较为实际的做法是在加快立法和政策制订步伐的同时，构建一个在遵循国家法律和行政法规前提下，以地方性法规为核心、政府规章或规范性文件为配套、部门操作意见为补充的政策法规体系。
四、行业协会内部机制改革
我国目前的协会，尤其是体制内转型而来的协会，往往过于强调现行体制对自身发展的约束，企图等待政府职能的主动分离、企业的主动信任和社团管理体制的主动改革之后，才去谋求自我发展和功能完善，这种被动的“等靠要”往往会失去已有的改革和加入WTO 所提供的大好发展机会。实践证明，我国某些地区（如温州）的行业协会正是在政府给予某些鼓励政策的条件下，通过积极完善内部管理机制的建设，逐步取得会员企业的信任的基础上，得到了良好的发展。
与其他的改革不同，行业协会内部体制的改革仅仅依靠政府的作用是难以完成的，行业协会将是改革的主力军，因此可以认为在这一制度变迁中诱致性变迁占了主导。健全行业协会的内部管理机制，第一步是要遵从协会的章程。在很多情况下违反协会章程的不是政府而是协会自己，如领导职务是否按照章程的规定产生。政会脱钩后，协会的自主办会成为可能，是否依据章程运作直接关系到协会的规范程度和声誉，有人认为无形资产是协会最富贵的资产，没有一个发展中的协会敢于拿自己的声誉开玩笑。第二步是经过认真研究，拿出针对协会弱点的内部机制改善方案。改革财务制度，把握协会的非营利性，如聘请资深的财务人员做好预决算；研究划分经营性收入与会费、资助等非经营性收入比例的原则并加以严格控制其合理运用；进行财务公开或聘请专门人员进行审计，增加协会运作的透明度。改革人事制度，突破编制的局限，广开思路，本着提高整体人员素质的原则，人尽其用，同时不忽视老同志的作用与资源。改革民主管理机制，在会费能够拉开差距后，不应视会费的多寡或者有无提供资助而照顾或者歧视某些企业，特别应重视行业内众多的中小企业、民营企业的利益。
加强协会的信用建设，使得协会成为能够承担相应社会责任，具有独立于政府信用之外的信用的最佳执行者和监督者，并实现与政府信用和个体信用的密切互补和良性互动。第三步是对协会进行绩效管理，包括对组织、领导层和领导者个人的绩效管理，以确定其称职程度以及需要改进的方面。
所谓的中国特色反映在行业协会的内部机制改革上，就是没有国外的现成模式可以照搬，当前一些协会（特别是一些内外部矛盾都较少的新设行业协会）建立了新型的内部管理机制，取得了良好的效果。而其他协会在“搭便车”的同时，也要注意到每个协会的情况不尽相同，因此必须对方案加以适当的变化和创新，以求与自己形成完美的组合，达到最优效果。政府应该积极推广成功行业协会的经验，尽早形成强大的行业协会群体。
五、行业协会改革中有待解决的几个问题。部分省市在行业协会改革的实施过程中，出现了一些共性的问题，有待进一步探讨。
（1）行业协会的行业分类标准。《上海市促进行业协会发展规定》中指出，行业协会可以“按照国家现行行业分类标准设立，也可以按照产品、经营方式、经营环节及服务功能设立”。国外的行业协会多以产品为分类标准，而我国职能部门分工上的交叉造成多种分类标准同时存在的尴尬局面，在增大登记管理机关工作难度的同时，也加剧了不同职能部门的矛盾，最终可能影响协会的日常运作，如我国是丝绸出口大国，丝绸的质地与蚕的养殖、蚕茧的加工都有很大的关系，而其中牵涉到的部门就有农林（农产品的养殖）、经贸（加工及流通）和外经贸（出口）等部门，协会要想在从原料到出口的全过程实现行业指导可谓难上加难。
（2）竞争性办会问题。行业协会自治化和自我存续的动力和压力在于外部竞争，而现行的行业协会管理体制则采取了限制竞争的做法：一是在同一行政区内，不许设立相同或相似的行业协会；二是不许行业协会从事跨地区活动；三是不许境外人士和机构在国内设立行业协会。从职能转移的角度来看，对竞争的限制可以保证了已有行业协会在行业中的优势地位，有利于维护职能行使主体的固定性，但是竞争机制则是提升组织运作效率的重要手段，完全拒绝竞争似乎太过于可惜，如何在支持协会发展的同时适当地发挥竞争机制的作用将是各地需要研究的新课题。
（3）不同层次行业协会的整和问题。理论上，每个行业协会都是平等的主体，没有从属之分，而事实上协会之间的关系却没有那么简单，一些行业协会可能以团体会员的身份加入另一协会，形成一个有若干层次的协会体系，当我们讨论协会的个体效率时，同样不应轻视该体系整体效率的问题。当前，行业协会发展中存在地区性分割与全国统筹的矛盾。各地行业协会改革都将目标定为建设本地的行业协会群体，但是在每一个行政区域都形成一组协会的群体不仅不现实，而且是对现有资源的极大浪费。本文认为，当前的行业协会改革应该立足于全国，即每个地区都以本地占全国优势的行业作为协会改革的重点领域，尽快促成全国范围内行业群体的出现，当然，这在很大程度上取决于中央政府对行业协会改革的态度。
参考文献
Alter ，Catherine ，Hage，Jearld（1993），Organizations Working Together：Coordinationin Interorganizational Networks ，Newbury Park，Calif.：Sage.
Doner ，Richard F.，Ben Ross Schneidery ，2000a ，Business Associations andEconomic Development：Why Some Associations Contribute More Than Others ，Businessand Politics，Volume 2，Issue 3Article 1.
