马庆钰，井峰岩
［摘要］鉴于政府对社会组织的传统监管理念容易导致“一管就死，一放就乱”的窠臼，本文不仅提出了监管的新理念和监管的最小限度原则，而且创造性地提出了“多维性规范管理体系”，即多个相关方协同规范管理，包括：章程约束、法人自治、信息披露、社会监督（新媒体，支持者和相对人的监督）、部门协同、奖惩激励（评估奖励和惩治退出），即让章程成为社会组织的“宪法”、提升社会组织法人自治有效性、建立组织信用代码和信用信息平台、支持与发展社会组织自律联盟、开发社会参与的非正式问责机制、完善政府协同监管的正式问责,从而由政府的“单极”行动变为多元参与，进而带来较之传统政府监管更低的成本和更高的效率，而且对社会组织健康发展也更为有利。
［关键词］社会组织；多维性；规范管理；章程；信息披露
［基金项目］民政部委托的重大项目“中国社会组织中长期发展规划纲要研究（2014-2020年）”的阶段性成果；“比尔及梅琳达·盖茨基金会”资助
［作者简介］马庆钰，国家行政学院社会与文化教研部副主任、教授、博士生导师；井峰岩，国家行政学院博士生.
任何行为主体都会受到逐利动机的影响而使行为发生扭曲的可能。企业如此，政府如此，第三部门的社会组织也不例外，对任何组织自我标榜的神圣崇高的信任和幻想都会让社会失望。再加上中国最近尤其是2013年开始采取的社会与经济发展新政将会促进社会组织数量规模的突破性发展，这就意味着对社会组织行为规范性的约束将成为全社会共同面对的任务。面对新的形势，社会上特别是作为公权力的管理机关，备感纠结的是如何加强“监管”。不监管不行，监管吧力量又越来越不够。基于传统思维习惯的“人盯人战术”不可避免陷入尴尬境地。如何走出“一管就死，一放就乱”的窠臼，我们认为首先需要先破解以“监管”为出发点的传统认识，其次是以服务和发展社会组织为立足点构建全方位的规范管理体系。
一、走出传统监管思维的狭隘与局限
从旧认识走向新理念，不仅要求党政公权部门对“监管”本质及其出发点要有更深刻准确的把握，而且对其用意要有与“治理”目的相吻合的理解。
1.准确使用“监管”概念。从国家层面到地方各级政府现有的规范性文件中，“监管”是使用最为普遍的概念。考虑到规范社会组织行为，是一项牵扯到多方面的系统工作，突出使用“监管”概念就存在理解上的狭隘和实践上的局限。实际上，只有政府的相关工作可以使用监管来概括，其他相关者则不能使用监管而只能叫做监督和规范。基于这个认识，政府可以对自己施行的职能叫“社会组织监管”，而在宏观上则以“社会组织规范管理”为恰当，这个由“章程自律、法人自治、信息披露、社会监督、部门协同、奖惩激励”组成的多维度体系，将会避免政府“单极行动”和“人盯人战术”的缺陷。
2.确立良好的“监管”出发点。这是一个价值用意问题。当带着“社会组织原罪心态”进行管理时，可能就是“有罪推定”和宁缺毋滥，当从维护宪法框架内国家与社会、政府与公民、公权与私权的合理界限进行监管和规范时，其结果就是社会组织的正常发展。在政府开始倡导社会组织大力发展的新环境中，去除部分官员传统的“社会组织有罪推定”，应当不是一个大问题。但是如何确立规范管理或者监督管理的正确理性，则需要进一步形成共识。我们认为，确保社会组织行为与其章程宗旨的一致性，与社会公共利益的一致性，并以此为前提服务与保障社会组织的健康与繁荣，应作为包括政府在内的所有主体致力于社会组织规范管理的基本价值出发点。
3.监管者应确立监管的最小限度原则。政府的监督管理，不是范围越广越好，也不是事项越多越好，而是以“最小限度”和“最简限度”为最好。
所谓最小限度，一个是对象限度；一个是事项限度。对象限度是要求政府监管只能以登记在册法人组织为对象范围，其他备案组织应有备案主体负责，（没有备案的自然组织即便不能说都是非法组织，但至少在出现问题时不应由政府部门来承担责任）。事项限度，是说政府监管只能限定于社会组织行为结果外部性的范围，这些事项一般包括：一是对活动与章程一致性的监督，二是对社会组织涉关政治与宗教活动的监管；三是对享受税赋优惠组织行为的监管，四是对社会组织法人组织经营活动的合理限制；五是对公益支出合规性和非常规交易的监管，六是对资产清算的监管，七是对组织透明性的干预。［1］
所谓“最简限度”，是要求政府在监管中避免因表单文字过频过繁而增加社会组织的负担。尤其是在要求法人社会组织执行报告披露时，制度遵循的主要原则，一是应区别对待。报告是一项花费精力和成本的工作，不要强求一律，重点让那些享受税赋优惠和政府财政支持的组织，以及对社会利益具有明显影响的组织提供；二是报告内容要简明扼要，避免耗时费力的形式主义长篇巨论；三是行政审核应当适度，避免自由裁量过度，确保政府审查行为的公平、恰当与善意；四是保护正当隐私。信息披露有可能触及目标组织的资源竞争利益，也有可能损害服务相对人的利益，报告制度设计应当包含隐私保护的合理规定。
4.“规范管理”是一个多元参与的系统工程。传统的做法主要是政府监管的“单极”行动，不仅强化了政府与社会组织的对立紧张关系，而且也无法实现有效监督的目的。规范管理的新理念是，由“单极”行动变为多元参与。不仅政府要依法行使职权，而且要有社会组织支持者和社会组织服务对象的参与，还要有社会组织的自我治理参与，有新媒体与信息平台的参与，以及一些评估和激励机制手段的参与。这种理念将有可能带来较之传统政府监管更低的成本和更高的效率，而且对社会组织健康发展也更为有利。
二、构建社会组织的多维规范管理体系
目标是从政府“单极监管”改变为“多维规范”体系，这个共同承担规范管理职责的相关方包括：“章程约束、法人自治、信息披露、社会监督（新媒体，支持者和社会组织服务相对人的监督）、部门协同、奖惩激励（评估奖励和惩治退出）。
1.让章程成为社会组织的“宪法”。新规范体系一定要强调并增加章程对社会组织的约束作用。任何一个法人社会组织无论公益的还是互益的，其所从事的事业活动都是以章程为出发点的。从理论上讲，只要不背离章程的承诺和规定，这个组织就是一个合格的组织。所以规范管理系统工程的第一步应当从章程管理开始。
首先是在登记审核环节，民政登记管理部门务必要认真履职，确保申请者的章程对组织的性质、宗旨、活动范围、主要任务，对组织的治理结构、民主机制、决策规则、会议程序，以及组织成员的条件、权利、义务、约束，做出了清楚无误的规定，合乎相应种类社会组织成立的法规要求。
其次，政府管理部门和社会组织都应当共同认可，并强调树立章程在社会组织中的“宪法”理念、地位、权威，它不是一个象征和摆设，而是一个组织行为的约束和纪律，无论是自我监督还是外部监督，章程是唯一的尺度和绳墨。
再次，执行章程要成为社会组织领导者的使命，章程既是社会组织治理结构和机制的根据，又是治理过程中的一项核心内容，社会组织内部要形成执行章程和遵守章程的高度自觉和一致。相应的，社会组织的领导和监事会都要将章程的执行作为管理和监督的重要议题。
最后，政府职能部门作为外部监督者，要将章程的执行情况作为对社会组织监督考核与评估的一项指标，以强化章程对于社会组织的规范作用。
2.提升社会组织法人自治有效性。法人自治是章程约束之后的第二道防线，其责任应先于外部监管。就如每一个有行为能力的自然人首先要对自己行为负责一样，每一个法人组织也首先要对自己的行为负责，外部监管主要是拾遗补缺。法人自治的核心是自我管理，独立担责。其实现的基本载体是所谓“法人治理结构”，说到底就是，基于组织成员权益保护目的，建立在组织直接相关者民主权利之上的组织决策权、管理权、监督权之间的约束与平衡，据此精神，“法人治理结构”的准则应当是：“坚守章程、民主决策、三权分立、有效制衡、权责明确、自主经营”。
鉴于社会组织的不同种类和特点，相关的法规条例要作出相应规定。会员制的社团组织、非会员制的基金会和民办非企业单位，要根据自己的类型，相应建立会员（代表）大会、理事会、执行机构、监事会制度，完善民主决策程序，健全民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度，建立决策权、执行权、监督权之间的制衡和约束机制，增强自主发展、独立运转、自我约束、行为规范的组织管理能力。尤其强调基金会组织和民办非企业组织，其理事会成员中都要有不少于1/3的外部独立理事。这些理事应包括社会贤达人士、社会组织服务的固定群体代表，理论政策群体代表。他们与本组织不应有利益关联，且在其他社会组织兼职不得超过3家。此外，社会组织还要按照法人治理的通则，制定议事、选举、机构、财务、人事等各项制度，对财务结算、内部控制、票据使用、税务缴纳、资产管理等方面进行规范管理。严格负责人任期、离任审计制度和过失责任追究等制度。加强会费收支管理，规范经营活动和收费行为。
3.建立组织信用代码和信用信息平台。在对社会各类组织行为的规范管理中，信用平台和基于平台的信息披露具有很大的潜力，这已为政府经济与社会管理所高度重视。2013年的两会已经在这方面作出部署，要求发展改革委、人民银行、银监会、证监会、保监会、工商总局、税务总局、人力资源社会保障部、公安部、财政部、工业和信息化部、民政部、商务部等有关部门协同推动建立统一的信用信息平台。［2］这对于社会组织的规范管理同样是极端重要的管理工程。为此需要在国家统一框架内完善以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码制度。
组织信用代码具有权威性、唯一性、不变性、准确性、完整性和时效性等特点［3］，组织机构代码所关联的信息对组织机构的描述全面，描述准确，描述及时，信息全面。不仅赋码范围覆盖国家所有的机关、企业、事业单位、社会团体和其他类型的组织，而且将纳入赋码组织的各类相关信息。相关部门能够依托机构信用代码，在信息平台上准确定位组织机构，查询其行政监管、违法违规、守信违约等信息，为分析判断、定位追责提供充分的数据支持。在法律允许的限界内，不仅应允许有关监督管理主体根据需要，依法申请查询和掌握有关组织的行为信息，打击信息不对称造成的投机、作假等不正当行为，而且也应允许社会个人根据需要，依法申请通过机构信用代码查询依法记录的相关组织信息，以根据了解的组织诚信水平，采取相应的应对行动。这对于督促包括非营利公益组织在内的各类社会组织加强自身管理，规范自身行为，会有明显效果。
为使之发挥规范管理的作用，组织信用代码制度建设需做到：一是政府有关部门和信息化管理部门在制定信用体系建设方案时，务必按照国务院改革任务分工的要求，充分考虑组织机构代码作为信息标准化基础的作用，真正将组织机构代码嵌入到社会信用体系建设中。二是，为信用代码制度立法或者立规，对于技术规范和非技术方面的关键问题做出规定，包括为不同种类的赋码组织确定相应的组织信息记录主体；为需要记录的组织行为内容做出规定；对需要记录事项的性质和程度做出规定；对披露与查阅程序作出规定；对组织污点信息的记录与擦除做出规定；对信息管理主体作弊的惩处作出规定等。三是，切实提高代码数据质量。要加强代码批准部门和代码应用部门的协调，加大组织机构代码的查验力度，适时跟踪机构信息，加强沉淀数据处理，按要求做好代码问题数据的补充完善工作，要强化换证工作、验证和数据比对工作，促进数据的实时更新，全面提高数据质量。四是，推广与普及社会组织代码应用。拓展代码的应用领域和加大应用力度，发挥组织机构代码在信用体系共享平台中的纽带作用，依法强制各类法人组织包括社会组织纳入组织机构代码系统。真正使之成为记录丰富、万向贯通、信息共享、方便查询、部门协调、统一监督的社会组织诚信规范和管理平台。
4.支持与发展社会组织自律联盟。形成自发的联合型组织是社会组织发展中会逐渐出现的现象，自律联盟是其中之一。这在经济与社会比较发达的国家已经有成熟经验，比如美国的明尼苏达慈善评论协会、CBBB的明智捐赠联盟、马里兰州非营利组织联合会等都是这类组织。这种模式在国内虽然没有那么成熟，但也早有探索。2001年有多家非营利组织以松散形式建立的以公信力和组织建设为宗旨的NPO信息咨询中心是开先河者。2006年1月，扶贫基金会、中国青基会、爱德基金会联合发起中国NPO自律行动。2008年4月，中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会、南都公益基金会、NPO信息咨询中心、浦东非营利组织发展中心、友成企业家扶贫基金会、自然之友、地球村、农家女等一批非营利组织联合议定的“中国公益性NPO自律准则”发布。2009年7月，国内110余家非公募基金会参与的中国非公募基金会发展论坛在“中国公益性NPO自律准则”基础上，议定并发布“中国非公募基金会自律宣言”。这些探索对完善中国社会组织自律机制提供了逐步经验，可以此为基础，进一步支持与发展自律联盟，以多种方式提升社会组织的自我规范能力，这些方式包括，通过倡导来自我规范，通过声誉来自我规范，通过标准来自我规范。
首先是通过倡导来自我规范。作为社会组织自律的初级形式，如前所述国内已有十多年的追求。作为一种松散的“议题联盟”，南都基金会和腾讯公益慈善基金会在2011年再度炮制，针对慈善基金组织和商业组织合作中最近几年的种种不轨，联合24家基金会议定发布中国第一个《公益组织与商业合作九大行为准则》，声明共同履行公益使命，谨慎使用公益形象，严格自律，接受监督。［4］迄今为止，国内比较标准的自律倡导联盟是2009年10月由壹基金联合国内100多家NPO共同发起成立的USDO（The Union of Self-Disciplinary Organizations），他们以促进自律和提升公信力为宗旨，制定《USDO规则》和《USDO自律准则》并以此为准审查成员资格，发布成员活动信息，监督和审查成员行为。该组织的执行机构“USDO协调组”以符合“五项基础准则”作为正式加入者的条件，以符合其中三项基础准则并承诺在约定期限内满足全部准则者为预备机构。［5］USDO倡导模式对于引领和规范社会组织行为具有影响作用。
其次是通过声誉来自我规范。与通过政府推动建立组织信用代码制和信用平台相辅相成的另一做法，是支持社会组织自己发展专门的声誉管理组织。一些国际经验值得重视和吸收。如美国卓越非营利组织（Great Nonprofits，GN）作为大众点评类评估机构，为社会公众搭建了评价非营利组织的网络互动平台。GN将慈善机构按服务领域细分成了动物福利、文化艺术、教育、卫生医疗、环境保护等数十个领域，每年按照社会公众的总体评分统计出各领域排名靠前的机构。慈善导航（ Charity Navigator）则作为一家美国规模最大、最有影响力的慈善评估机构，组织专业人士依据指标系统对慈善组织进行评估或排名后，将评估结果向社会公开。在中国这方面的实践中需注意：第一，支持社会组织建立同业同行的专业评估机构和科学评估体系，避免政府直接介入社会组织的声誉评估；第二，在运作上可以考虑民办公助的模式，由社会组织力量作为声誉评估机构的主体，保证评估机构的独立性和客观性；第三，政府可以在这类机构发展初期购买评估组织的服务，并协助向社会推广声誉评估机构，提升评估机构的社会影响力，从而保障评估机构的可持续发展。
再次是通过标准来自我规范。如美国全国慈善信息局（National Charities Information Bureau，简称NCIB）、美国慈善协会（American Institute of Philanthropy）和加拿大基督教慈善协会(Canadian Council of Christian Charities )一起开发的第三组织评估标准，包括9个大项29个子项；美国更好事务局（The Council of Better Business Bureaus, CBBB）设立的慈善劝募行为标准，包括5个大项21个子项；以及马里兰州非营利联合会（Maryland Association of Nonprofit Organizations ）创设的“通向卓越标准”的民间认证机构，包括8个维度的55条标准。诸如此类非营利联合评估组织，通过对非营利组织的专业评估，甚至提供一定时期内有效的资格认证，来形成非营利民间组织的自我规范。这都值得中国学习和借鉴。
5.开发社会参与的非正式问责机制。非正式问责机制［6］是正式问责的补充，是指顾客或受益人、员工、志愿者和一般公众、媒体等通过非正式途径向社会组织提出问责要求并获得回应的过程。非正式问责机制包括：一是明确参与的主体。如资助者、受益者都是直接利益相关者，社会组织不仅应为他们以恰当方式参与公益项目计划的制定和实施，反馈服务感受，而且应具有决策表达通道和事后的评价批评通道；员工和志愿者也是非正式问责主体，他们因认同组织使命、价值和目的而加入组织并直接参与了组织履行使命过程，有条件也有资格对组织公益提供过程相关环节进行参与和监督；传统媒体和新媒体是非常重要的非正式问责工具，不管社会组织喜欢不喜欢，他们的存在本身就是一个压力，他们的褒贬臧否对方方面面都是不能缺少的力量。二是完善非正式问责的信息披露条件。这个责任在于社会组织自身和政府职能部门。政府和社会组织应合作发展和利用组织信用代码制度，分门别类完善社会组织信用信息库，并开发利用“二维码”技术建立方便的入口，为社会查询提供方便。信息库除了收集有关组织规模、办公场所和方式、资金获取和业务范围等方面的基本数据外，重点跟踪该组织开展的活动与影响，为资助者、顾客或受益人、媒体、社区和公众的互动反馈提供渠道。三是，政府信息管理主体和社会组织自己的信息供给务求符合及时、充分、恰当、可理解和易获得五个标准。［7］
