文丨民政部副部长 顾朝曦
党的十八届三中全会提出创新社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化。用“治理”代替以往使用的“管理”，一字之差，却是治国执政理念的重大突破，是将政府的“他治”、市场主体的“自治”、社会组织的“互治”结合起来，形成政府、市场和社会协同共治的“善治”模式。城市治理是国家治理的重要基础，是社会治理的集成彰显，城市治理现代化，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。
发展社会组织是时代变革的需要
城市是人群、机构、资源和财富聚集的地方，同时也是问题、矛盾、风险和危机积聚的地方。城市管理水平高低，关乎民生、发展、和谐、稳定，集中体现城市政府的行政能力。我国的城市管理体制发端于20世纪50年代，成形于80年代，改革于90年代，进入新世纪后不断探索创新。过去主要是，以全能型政府为管理主体，以行政命令和强制手段为主要方式，以“单位体制”和“街（道）居（委会）体制”为基础，以户籍制度、职业身份制度和档案制度为保障，以维护社会稳定为主要目标。这一管理体制是由计划经济体制下的行政体制和社会体制发展而来，还保留了较多的计划色彩。随着我国工业化、市场化、城镇化、信息化的深入发展，原有的城市管理体制面临巨大挑战。
一是随着城市化快速发展，城市公共服务压力剧增。根据国家统计局公布的数据，2013年我国城镇人口已达到7.3亿，城市化率从改革开放之初1978年的17.92%增加到了53.73%，百万人口以上的特大型城市已经有120多个。这使得城市居民在教育、医疗、文化、养老、交通等方面的公共服务需求快速增长，而老龄化的加速发展又进一步增加了这一压力，政府垄断公共服务资源和包揽公共服务供给明显已力不从心。
二是随着社会阶层结构变动，城市社会稳定面临挑战。个体工商户、私营企业主、外资企业高管、律师、会计师、自由作家、歌手、演员等城市新兴阶层产生，城郊征地拆迁农户以及农民工这样的新城市居民出现。如何形成既充满竞争活力又和谐有序的社会秩序，对社会管理提出了巨大的挑战。
三是随着城市单位体制的解体，原有的社会管理体制难以为继。随着经济体制的深刻变革，我国社会生活的组织方式也发生了从“单位人”到“社会人”的变化。一些工作单位普遍实行住房自有化、社会保障社会化、后勤服务市场化等改革，作为传统管理体制基础的“单位组织”解决社会问题的能力逐步弱化，有些单位组织彻底解体。改革开放后新产生的就业组织仅仅是工作场所，不再是什么都管的“单位”，甚至有些新兴职业采取“居家办公”即所谓SOHO的方式，个人的社会服务和社会福利需要越来越依赖社会化、市场化机制解决，而不再依赖单位解决，因此单位对个人的社会管理功能逐渐消解。
四是随着社会价值观念的变化，传统的城市精神文明建设难以奏效。市场转型促进了经济的发展，显著地改善了民生，也带来了社会价值观念的变化，与这种变化相适应的社会道德和诚信体系建设却相对滞后。因此我们看到，毒奶粉、地沟油、假冒伪劣屡禁不止，拐卖儿童、电信诈骗、盗窃抢劫时有发生，老人摔倒没人扶、父母年迈没人顾等社会冷漠不断上演。并且随着互联网和新媒体的迅猛发展，主流媒体的正面宣传引导力不从心。传统的精神文明建设方式越来越难以奏效，给城市和谐稳定带来深层次隐患。
这些巨大变化对我国城市管理体制提出的挑战，迫切要求我们走出一条与社会主义市场经济和民主法治相适应的城市治理新路。传统的城市管理模式注重政府在城市建设和发展过程中自上而下的支配、控制和主导作用；而城市治理，则强调政府职能的转变，城市利益相关者对城市发展的广泛参与，通过合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。从城市管理走向城市治理，必然要求更好发挥社会组织的协同作用，形成党委领导、政府主导、社会各方面参与、依法治理的格局。
社会组织在社会治理中具有重要作用
截至2013年底，全国依法登记的社会组织达54.8万个，形成固定资产1497亿元，年收入1851.5亿元，吸纳社会就业1200多万人，业务领域涉及经济社会各个方面，在促进经济发展、繁荣社会事业、提供公共服务、增强社会自治等方面发挥了积极作用，成为我国社会主义现代化建设的重要力量，在促进城市治理现代化中具有重要作用。
一是促进城市经济转型发展，离不开社会组织的助推作用。城市经济体制改革的核心，是解决好是“找市场”还是“找市长”的问题，转变政府职能就是要减少审批权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的活力和创造性。但政府简政放权不能造成监管真空，行业协会商会等社会组织通过开展行业调查统计、行业规划和行业标准制定、行业资质评定和行业诚信体系建设等途径，可以加强行业自律，协助政府加强宏观调控和市场监管，完善市场经济体制。从国际经验看，成熟的市场经济体均有健全的功能强大的行业协会商会体系。当前我国经济正处在结构调整阵痛期和增长速度换挡期。一些城市过度依赖政府投资和城市开发的经济增长模式已经难以为继。社会组织属于现代服务业，是第三产业的一个富矿。据美国霍普金斯大学对美国等36个国家分析统计，社会组织的平均就业人口占经济活动人口的5%，占服务行业就业的10%，总支出占这些国家GDP的5.4％，如果将这些国家的社会组织加起来作为一个独立的经济体，其规模将位列世界第七大经济体。有条件的城市，可以通过吸引有实力、有影响的社会组织落户，发展总部经济、会展经济。同时，社会组织发挥专业、信息、人才、机制等优势，能做单个企业想做做不到、市场需要却无人做、政府能做但效率低的事，是促进经济转型升级和实现经济平稳较快发展的重要“催化剂”和“助推器”。前不久民政部召开的行业协会商会服务经济发展交流会，就吸引了一些城市官员前来与有关社会组织对接。
二是完善城市公共服务体系，离不开社会组织的有效补充。长期以来，我国城市公共服务主要依靠政府设立机构，养人办事，直接提供。但随着城市的快速发展，原有的城市公共服务体系已不堪重负，政府很难满足多样化的公共服务需求。而社会组织在提供公共服务，包括提供人才培训、医疗卫生、老龄工作、文化教育、科学研究等方面具有天然优势。我国现有民办幼儿园12.46万所，占全国幼儿园总数的68.8%；民办高校707所，占全国高校总数的25.3%，在校学生533万，占全国高校在校学生总数的16.9%；卫生类民办非企业单位2.1万个，占全国卫生机构总数的2.2%。这些民办机构体制灵活，涉及面广，贴近群众，不仅拓宽了公共服务范围，丰富了公共服务内容，弥补了政府公共服务的不足，而且从体制上改进了公共服务供给方式，降低了行政成本。去年，国务院出台了向社会力量购买服务的指导意见，其政策指向就是，要通过购买服务的方式，更好地发挥社会组织等社会力量在提供公共服务方面的积极作用。从国际经验看，社会组织参与公共服务已经成为一种趋势。英国政府在1998年即与社会组织代表签订了《政府与社区及志愿者组织合作框架协议》，加拿大、澳大利亚等国也签订了类似合作协议，有力地促进了公共服务水平的提高。美国医疗行业中50%以上的病床来自私立非营利医院，50%左右的高等学校、95%的交响乐团以及60%的社会福利机构都是社会组织，著名的哈佛大学、耶鲁大学也是社会组织。
三是促进城市社会安定和谐，离不开社会组织的全面参与。十八届三中全会指出，“当前，国内外环境发生极为广泛而深刻的变化，我国发展面临着一系列突出矛盾和挑战”、“社会矛盾明显增多”，为此要“改进社会治理方式”，“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，“创新有效预防和化解社会矛盾体制。”全国6万多家行业协会商会联系会员2000多万家，4万多个学术社团汇聚专家学者500多万人，律师协会、注册会计师协会团结、联系全国23万律师、25万注册会计师，此外还有活跃在全国城乡的大量社区社会组织。他们是社会善治的“润滑剂”和“缓冲器”，通过开展矛盾调处、心理疏导、精神慰藉等活动，促进了邻里和谐；通过开展社区矫正、治安巡逻、法律咨询宣传等活动，维护了社会稳定。近年来，浙江宁波、云南昆明、广东茂名的PX项目以及浙江杭州垃圾处理项目引发的邻避效应，使得一些同志担心社会组织的发展会带来更多类似事件，甚至引发群体性冲突。实际上，在目前人民群众公民意识和权利意识不断增长的情况下，社会组织恰恰可以发挥专业、公众参与和公益立场等优势，引导群众理性表达诉求，避免产生群体无理性行为。
四是加强城市精神文明建设，离不开社会组织的弘扬正气。城市治理需要物质文明和精神文明两手抓，一个文明、和谐、现代的城市，既需要发达的经济和活跃的市场，也需要繁荣的文化和昂扬的精神。社会组织所具有的公益理念和志愿精神，对于现代社会是一笔宝贵的社会资本。现代社会组织可以培育公民的参与意识、奉献意识、集体意识。特别是大量社会公益组织，在开展减贫济困、安老抚幼、助学助医、环境保护等公益活动的同时，也向社会传播了公益理念和志愿精神，通过组织群众参与社会服务活动，将社会主义和谐价值观在一次次小小的志愿服务和公益活动中潜移默化、润物无声地内化到每个人心中，这与城市精神文明建设的目标不谋而合。2008年北京奥运会期间，12万名赛会志愿者、40万名城市志愿者、上百万社会志愿者，以其文明、热情、专业的服务为奥运成功举办提供了重要保障，志愿者的微笑成为北京最好的名片。联合国秘书长潘基文致信北京奥运全体志愿者，对其服务致以崇高敬意，北京市志愿者协会被授予“联合国卓越志愿服务组织奖”。十八届三中全会提出“支持和发展志愿服务组织”，正是对社会组织在精神文明建设中发挥积极作用寄予厚望。
全面推动社会组织参与城市治理
引导社会组织参与城市治理，是一项系统工程，需要从思想认识、政策环境、能力素质、管理制度等方面消除障碍，为更好地发挥社会组织在城市治理中的作用创造条件。
一是创新理念，充分认识社会组织在城市治理中的作用。思想、理念是行动的先导，首先要改变“政府包揽一切”的思维。英国著名社会学家安东尼·吉登斯指出，“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变化的问题的知识和信息。”因此，需要在政府主导下，吸收市场主体、志愿部门等共同参与，借助三者合作形成的新机制，达到对复杂公共问题协力共助、合作求解。社会组织是市场经济发展的产物，是现代社会的重要组成部分，在经济发展、城市建设、公共服务等方面，都是政府的有效补充。我们要正视社会组织发展问题，破除思想认识误区，既不能将社会组织片面化、妖魔化理解为“反政府组织”，也不要过分夸大社会组织的积极效应，把社会组织看作万能钥匙。要加紧摸清底数，客观评估现状、分析问题、找准对策。要结合政府机构改革和行政审批制度改革，切实向社会放权，厘清政府与社会组织的职能边界，将社会组织培育成为城市治理的重要力量，发挥其独特优势，协同政府解决经济社会发展中的各类社会问题。
二是统筹规划，改革社会组织管理制度。社会组织是城市治理的重要主体和依托，推进城市治理，必须改革社会组织管理制度，优化发展环境。从党的十八大提出加快建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，到二中全会确定改革社会组织管理制度，再到三中全会提出激发社会组织活力，社会组织管理改革已经上升为党和国家重大发展战略。民政部按照中央部署，正抓紧做好社会组织改革发展的顶层设计，着力构建现代社会组织体制下的法规制度。目前，在国家层面的社会组织综合性指导意见、《社会团体登记管理条例》、行业协会商会与行政机关脱钩方案、政府向社会力量购买服务的意见、取消和下放部分社会组织登记管理审批权等方面的重大顶层设计，已经取得了突破或阶段性成果。地方层面，已有26个省（自治区、直辖市）启动或试点了社会组织直接登记工作。多个省份下延了非公募基金会和异地商会的登记管理权限。社会组织信用体系建设逐步纳入国家社会信用体系建设，浙江、上海等地先行先试，社会组织诚信建设得到加强。
三是完善政策，加大政府培育扶持社会组织发展力度。社会组织要更好地参与城市治理，离不开政府的大力支持。从国际经验看，社会组织收入来源中来自政府的收入平均为34%，其中发达国家这一数字为48%，发展中国家平均为22%，西欧、北欧福利国家甚至高达77%，而我国2012年民政部登记的全国性社会团体总收入中政府补助（含购买服务经费）收入仅占5.2%。我们鼓励各地建立社会组织培育孵化基地，设立专项基金，孵化有潜力的组织，培育成长性组织，支持作用发挥好的组织。对于社会组织参与城市治理，可以采取政府向社会组织购买服务，财政补贴、项目补助，贴息等方式予以支持。构建“小政府、好社会”的城市治理格局，就需要改变政府“大包大揽”的传统管理模式，政府逐步从“撑船”转变为“掌舵”，按照三中全会精神，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”向社会组织开放更多的公共资源和社会空间，把在城市治理过程中适合社会组织管理的事务，交由社会组织来做。
四是加强引导，提高社会组织参与城市治理能力。社会组织要想在城市治理过程中发挥更大作用，必须不断加强自身建设，努力提高服务能力。要指导社会组织依法依章程开展活动，独立承担法律责任，坚持非营利性。按照现代社会组织体制要求，完善法人治理结构和民主机制，落实民主选举，实行民主决策、民主管理、民主监督，使之成为权责明确、运转协调、制衡有效的法人主体。加强诚信自律建设，规范服务行为，提高社会组织诚信度和公信力。做好社会组织党建工作，引导社会组织健康有序发展。加强社会组织人才队伍建设，提高工作人员专业化、职业化水平。
推进社会组织参与城市治理，既是一项重大的现实课题，也是一项长期而艰巨的任务。地方党政领导干部肩负着引领推动本地区社会组织参与城市治理工作发展重任，要珍视这次难得的学习机会，充分利用研究班这个平台，多学习基础理论知识，多交流实践经验，多分享特色做法，多探讨难题瓶颈，多寻求破解对策，提高驾驭社会组织和社会治理的能力和水平；要牢牢把握社会组织大发展的良好机遇，高度重视社会组织参与城市治理工作，切实激发社会组织的巨大活力，引导推动社会组织在服务经济社会发展中有大作为，作大贡献。
来源：《中国社会组织》2014年第11期
